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Autonomia: dalla paralisi negoziale alla ripresa del dibattito sul nuovo regionalismo

Aggiornamento: 22 apr 2022

di Ivo Rossi



Nel giugno 2014 è avvenuta l’approvazione delle leggi regioanli n. 15 e n. 16 di indizione referendum: 'per l’Indipendenza del Veneto, per un Veneto a statuto speciale, per l’Autonomia del Veneto, per consentire la trattenuta degli 8/10 della fiscalità'.


Con sentenza n. 118/2015 la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dei referendum proposti, in particolare quello relativo all’Indipendenza del veneto perché proponendo “prospettive di secessione in vista della istituzione di un nuovo soggetto sovrano” è del tutto “incompatibile con i principi supremi dell’unità ed indivisibilità della Repubblica di cui all’art. 5 Costituzione, con i quali, anzi, si pone in diretto e immediato contrasto”, dichiarando invece ammissibile il solo quesito sull’Autonomi poiché il “referendum consultivo previsto dalla disposizione regionale si colloca in una fase anteriore ed esterna rispetto al procedimento prestabilito all’art. 116 Cost.”.


22 ottobre 2017 celebrazione del referendum nelle Regioni Veneto e Lombardia.


Novembre 2017 avvio negoziato fra il governo Gentiloni e le tre Regioni che avevano presentato richiesta (Veneto, Lombardia a seguito di referendum, Emilia-Romagna con proposta del Consiglio Regionale previa consultazione delle istituzioni territoriali e dei corpi sociali).


28 febbraio 2018 sottoscrizione accordo preliminare all’intesa con le tre Regioni, suddiviso in un Titolo I° dedicato alle Disposizioni generali (procedimento e risorse) e un Titolo II° di attribuzione di funzioni sulle seguenti materie: Politiche del lavoro, Istruzione, Salute, Tutela dell’ambiente e dell’ecosistema e sui Rapporti internazionali e con l’Europa.


Nel corso della presente legislatura vi è una ripresa del negoziato su 23 materie, Ministro per gli Affari regionali e le autonomie, Erika Stefani , Presidente del Consiglio, Conte.


Durante il governo Conte 2, Ministro per gli Affari regionali e le autonomie, Francesco Boccia, il negoziato riprende concentrandosi su norma quadro, che vede il coinvolgimento, oltre alle tre regioni richiedenti, anche di tutte le altre regioni a statuto ordinario.


Il Governo Draghi, Ministro per gli Affari regionali e le autonomie, Maria Stella Gelmini, riavvia il negoziato confermando la necessità di una legge quadro. Negoziato ancora in corso.


Considerazioni generali


Aspetti positivi generati dall’iniziativa:

  1. la discussione sull’art. 116 terzo comma, Cost. ha fatto uscire il dibattito sul regionalismo dalla palude e dal cono d’ombra in cui erano piombate le regioni a seguito degli scandali verificatisi nel 2014 (rimborsopoli e Mose). La discussione aperta sull’attuazione dell’art. 116 alimenta una ripresa del protagonismo di tutte le regioni;

  2. sia pur avviata in termini conflittuali con lo Stato la richiesta di maggiori competenze è stata un fatto positivo per tutte le regioni e la crescita di consapevolezza del loro ruolo;

  3. Alcuni temi posti alla discussione e fatti oggetto di richiesta di autonomia differenziata, in particolare in materia di Salute, sono diventate competenze attribuite a tutte le regioni durante lil confronto su come affrontare il Covid, perché coglievano un problema di ordine generale anche se declinato ai sensi del 116. Questo confermerebbe la necessità di una revisione generale delle competenze, non necessariamente attribuibili in modo differenziato;

  4. la gestione della pandemia ha messo in evidenza la necessità di un nuovo rapporto Stato Regioni e la necessità di riformulare e articolare le competenze delle regioni a statuto ordinario rispetto allo Stato.

  5. La leale collaborazione è stata una dei perni dell’azione durante la pandemia; La dimensione collaborativa della pandemia, dopo un iniziale conflitto di attribuzioni (vedi Marche e Valle d’Aosta), si è incamminata su un binario collaborativo mostrando come nessuno dei due attori, Stato e Regioni presi singolarmente, avrebbero potuto gestire una fase tanto complessa con implicazioni territoriali straordinarie, confermando la dimensione collaborativa come chiave di volta dell’efficacia dell’azione.

  6. Questo aspetto mostrerebbe un interesse veneto a guidare un processo di riforma dello Stato e del rapporto con le autonomie anziché concentrarsi solo sulla dimensione differenziata (art. 5 Cost. lo Stato “adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento”).


Possibili ragioni dello stallo negoziale riconducibili a due ragioni di fondo, che stanno nel “prima” del Referendum ( a) la proposta di Indipendenza, e dunque di rottura dell’unità nazionale; b) la richiesta di trattenuta dei 9/10 delle tasse) e nell’aver completamente sottovalutato la necessità di costruzione di un ampio consenso parlamentare e nel paese, dunque politico e territoriale, consenso necessario affinché tutti i territori possano concorrere al processo di riforma e non sentirsi oggetto di riduzione di risorse. Nella logica in cui c’è chi vince e c’è, anche solo nella percezione, chi perde, il conflitto può solo generare paralisi.


Nel merito


Prima ragione:

la bulimica richiesta delle 23 materie (nonostante in realtà la regione abbia richiesto ritagli di funzioni di ognuna delle 23 materie, molte delle quali di natura prevalentemente amministrativa).

Questa insistenza sul tutto e subito, peraltro lontana dalla logica del 116/3°, che non a caso parla di “ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti le materie, …possono”, articolo che va letto assieme al dominante articolo 119, è stato da molti interpretato come una modalità per affermare una sorta di statualità autonoma, che letto assieme alla richiesta di referendum sull’Indipendenza del Veneto, su cui non si è votato perché bocciato dalla Corte Costituzionale, ha costituito motivo di allarme nel resto del Paese. Va ricordato che se l’articolo 116 avesse contemplato esplicitamente la possibilità di conferire tutte le materie di cui all’articolo 117, terzo comma, Cost. anziché scrivere “ulteriori forme e condizioni particolari …. possono”, avrebbe previsto che tutte le competenze di cui all’art.117, terzo comma, “sono conferite alle regioni che ne facciano richiesta”.


Seconda ragione:

l’insistenza sulla trattenuta del gettito fiscale prodotto sul territorio (9/10) unita alla contemporanea indicazione del cosiddetto residuo fiscale da trattenere, elevando dunque la questione delle risorse ad aspetto centrale del negoziato, ha contribuito a creare allarme negli altri territori perché l’oggetto della differenziazione è sembrata centrata quasi esclusivamente sugli aspetti fiscali anziché, come è invece nello spirito del 116, sulla gestione di nuove competenze funzionali a migliorare i servizi ai cittadini del Veneto.

Anche se a livello nazionale il negoziato su questo piano è stato più sfumato, la narrazione politica avvenuta a livello territoriale più che sulle materie e sul risparmio ottenibile nella gestione dei servizi è stata centrata sulle risorse da trattenere sul territorio.


La narrazione domestica avvenuta nel Veneto ha fatto crescere, in contrapposizione, una narrazione delle regioni del sud (spesso non fondata) sulla cosiddetta “secessione dei ricchi”, una narrazione di successo che ha finito per incidere in profondità anche nei rapporti parlamentari.


Questi due aspetti, richiesta delle 23 materie e trattenuta del gettito fiscale, mettendo in secondo piano le funzioni e le ragioni che portano alla loro richiesta hanno di fatto contribuito allo stallo negoziale che stiamo registrando.


Anche la recente proposta di Zaia di creazione di un fondo perequativo in cui riversare il cosiddetto extra gettito generato dall’aumento del PIL regionale, risente dell’impostazione del tutto e subito e indirettamente trascina con se la questione del residuo fiscale.

Va sempre ricordato che la tassazione in Italia è in capo alle persone fisiche/giuridiche e alle imprese, indipendentemente dal territorio in cui si collocano. La fiscalità generale riguardando i soggetti e non i territori (se non a meri scopi statistici) è tema che attiene alla forma di Stato.

Si ripropone dunque, sotto altra forma, la questione del rapporto nord sud.

E’ necessario, e allo stesso tempo è interesse del veneto, superare la contrapposizione consapevoli che esistono parti dell’Italia che funzionano e altre che non funzionano e che è indispensabile intervenire per riallineare il paese, non verso il basso, ma verso l’alto. Centrale diventa in questo senso l’intervento necessario per superare il gap fra sud e nord senza per questo bloccare i processi verso l’alto nelle regioni che funzionano.

L’asimmetria fra regioni è un dato di fatto, anche se sul piano formale sono tutte uguali. In questo senso vi è la necessità di una diversa responsabilità dello Stato per rimuovere le condizioni di diseguaglianza fra territori e soprattutto fra individui residenti in diverse parti del territorio italiano, perché, come dimostra la vicenda della assoluta fragilità della sanità della Calabria, a essere negati sono i diritti sociali e civili di quei cittadini.

Va dunque abbandonata la narrazione che ha lasciato intravvedere la creazione di un modello duale in cui c’è uno che vince e uno che perde.

Proposta per costruire il consenso necessario verso un’autonomia responsabile


Norma quadro


Una norma quadro, pur non necessaria nel procedimento ex 116, è utile in quanto definisce le modalità e i principi di fondo destinati a regolare le intese fra lo Stato e le singole regioni richiedenti.


Procedimento

Una norma che definisca le procedure e le modalità di concorso del Parlamento alla formazione delle Intese fra il Governo e le singole regioni, considerato che il Parlamento è chiamato ad approvare l’Intese a maggioranza assoluta delle Camere, e non può essere semplice spettatore delle Intese formulate da due poteri esecutivi.


Materie Lep

Esclusione delle materie che riguardino i livelli essenziali delle prestazioni (LEP) che attengono ai “diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale” fino alla loro determinazione e approvazione da parte del Parlamento.

Avvio immediato del negoziato sulle altre materie che si dimostri possano essere meglio gestite a livello regionale, e avvio della negoziazione sulle materie che possano essere funzionali alla crescita della regione, abbandonando la logica del tutto e subito delle 23 materie.


Rimane sullo sfondo la lentezza nell’attuazione dei principi della legge 42/2009 e del Dl 68/2011 indispensabili per attuare una più piena responsabilizzazione delle regioni sia in termini di competenze che di risorse.


Se l’obiettivo è l’autogoverno delle realtà regionali su alcune competenze il principio che deve regolare il trasferimento delle risorse umane, strumentali e finanziarie non può che essere fondato sull’attribuzione, come recita l’articolo 119 Cost., sotto forma di compartecipazione al gestito d’imposta, necessario affinché la regione possa esercitare la funzione. Funzioni e necessità finanziarie per il loro svolgimento sono un tutt’uno funzionale. Le risorse finanziarie saranno calcolate, in un primo momento, in termini di spesa “storica” equivalente a ciò che lo Stato spende in quella Regione, da adeguare, anche ai sensi del DL 68/2011, in termini di fabbisogno standard per quella stessa funzione.


Dunque la risorsa non può che essere commisurata al costo della funzione, in cui la regione che ottenga risparmi di spesa e una maggiore efficienza, ovviamente trattiene per se le risorse risparmiate, da destinarsi così ad altri servizi.


L’autonomia come insegnano gli Statuti delle regioni a Statuto Speciale, in particolare l’Alto Adige è un processo e non un tutto a priori. L’autonomia si costruisce e si alimenta dentro la negoziazione e non all’interno di diktat all’insegna del tutto e subito. Autonomia è un processo che si regge sulla condivisione, come ci ricorda l’articolo 2 della Costituzione. Questo consente di misurare gli effetti assieme ai vantaggi delle maggiori competenze acquisite. Richiede quindi una costruzione di un processo implementale in cui lo Stato e le Regioni costruiscono la ridefinizione degli spazi delle singole autonomie.

Questi processi negoziali potrebbero mettere in evidenza l’utilità che a esercitare maggiori competenze siano tutte le Regioni, come la vicenda scuole di specializzazione dei dirigenti medici ha messo in evidenza.


In sostanza si potrebbe dire che il lavoro avviato attorno alle competenze trasferibili, anche in via amministrativa, potrebbe portare ad una diversa attribuzione, non alla sola regione richiedente, ma a tutte le regioni.

Materie

Il Veneto ha presentato una richiesta sulle cosiddette 23 materie in cui accanto a richieste di competenze amministrative ha affiancato altre legislative.


Le competenze sono state richieste in modo apodittico, quasi a prescindere, senza mai porre l’accento sulle ragioni e sugli effetti attesi.

L’autonomia è diventata un tratto identitario, quasi un a-priori

Invece la differenziazione dovrebbe mettere in chiaro i criteri di scelta.

Le competenze richieste non sono mai state oggetto, funzione per funzione, di un dibattito pubblico con i diversi stakeholder per misurarne il valore e la stessa utilità.


Competenze su cui è necessario, in una prima fase, che il Veneto concentri la sua iniziativa, proprio in funzione delle esigenze di crescita e rafforzamento della sua struttura produttiva che necessità di sempre nuove e maggiori competenze.


  1. Competenze in materia di politiche attive del lavoro

  2. Competenze in materia di integrazione tra politiche attive e politiche passive

  3. competenze in materia di organizzazione delle fondazioni ITS

  4. competenze per la realizzazione di un sistema integrato di istruzione professionale e di istruzione e formazione professionale

  5. competenze in materia di sostegno all’internazionalizzazione delle imprese

  6. competenze in materia di governo del territorio in funzione della rigenerazione urbana

  7. competenze in materia di prevenzione del rischio sismico

Proposte

Avvio di una consultazione e confronto con gli stakeholder sulle esigenze funzionali al miglioramento e semplificazione del rapporto con le imprese e i cittadini generabili dall’eventuale trasferimento di competenze.


Creazione di una commissione del consiglio regionale a supporto dell’iniziativa della Giunta con funzioni conoscitive, anche al fine di migliorare l’oggetto delle richieste e di renderle più rispondenti e misurabili alle necessità del nostro territorio.

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